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核心提要

1. 11月25日，特朗普宣布取消烏克蘭接受美國和平計劃的特朗妥協最后期限，結合近期有關各方表態，普俄突顯出該計劃難以在短期內落實，烏軟烏克但“28點和平計劃”蘊含重大妥協和背后特朗普的著陸決心，彰顯俄勝烏敗已成定局。可避

2. 回顧美國初版“28點和平計劃”，和平計劃提案內容要求烏克蘭割讓領土并放棄若干主權，特朗妥協從而換取脆弱的普俄和平，俄羅斯則將結束孤立和制裁并被重新納入西方體系，烏軟烏克堪稱現代版《馬關條約》 。著陸

3.在國內反對聲浪及歐洲與烏克蘭的可避努力下，美烏日內瓦會談后，和平計劃最初的特朗妥協“28點和平計劃”已縮減為“19點計劃”，并刪除了若干明顯偏向俄羅斯的普俄條款。俄方隨即對新版方案態度轉冷，希望西方做出更多妥協。

4. 新一輪俄烏和平方案的出臺，標志著俄羅斯已基本實現其戰略目標。這一結果是俄烏實力對比逐漸失衡、歐洲失去持續援烏意愿能力、以及特朗普在選舉壓力下推行“交易式外交”的共同產物。由于美俄立場趨近且態度堅決，戰爭進入收尾階段已成定局，但能否在2026年實現停火，仍取決于俄美烏歐四方接下來的復雜互動。

作者丨馬曉霖

編輯丨宋東澤 黃思越

▎2025年11月25日，美國總統特朗普在空軍一號上向記者表示放棄要求烏克蘭支持美國和平計劃的最后期限（圖源：路透社）

華盛頓時間11月27日，美國總統特朗普并未如期在白宮會見烏克蘭總統澤連斯基，以敲定其一周前出籠的“28點和平計劃”，以便結束俄烏沖突，并重構面向未來的俄烏、俄歐和美俄關系。此前25日，特朗普在總統專機“空軍一號”上對媒體表示，他不再給烏克蘭接受和平計劃設定最后期限。同時，俄羅斯展示了強硬的態度，俄總統新聞秘書佩斯科夫26日宣稱，現在就結束俄烏沖突的結論下得“為時過早”。

上述態勢表明，各方特別是美俄雙方明顯降低了外界的期望值，并不指望特朗普的“28點和平計劃”能很快順利實現“軟著陸”，盡管它已被烏克蘭方面“原則上接受”，也給延續三年半的俄烏戰爭帶來更加耀眼的和平曙光，并基本確定這場歐陸戰略大博弈以俄羅斯勝利而烏克蘭和歐洲失敗而接近尾聲。

▎按照特朗普版本的“28點和平計劃”，俄烏雙方應當獲得和失去的土地（圖源：聯合早報）

特朗普21日曾宣稱，27日是烏克蘭接受其所提和平建議的最后期限。他隨后又強調，澤連斯基必須接受這個方案：“如果他想繼續打下去，悉聽尊便”。美國副總統萬斯和澤連斯基當天進行了電話溝通。同日，俄羅斯總統普京對俄聯邦常務委員會稱已收到美方這項和平建議，并披露他此前和特朗普舉行8月的安克雷奇會談期間就已討論過這項方案。

澤連斯基當天對烏克蘭民眾發表談話時表示將就美方建議提出“替代方案”，并稱烏克蘭可能面臨非常艱難的選擇：要么失去尊嚴，要么冒著失去關鍵伙伴（美國）的風險。他還強調，盡管烏克蘭人民體現了英雄主義的氣概，但是，妥協也是不可避免的。澤連斯基還與英法德三國領導人進行了電話溝通。

▎烏克蘭總統澤連斯基（圖源：蓋蒂圖片社）

白宮發言人萊維特20日曾宣布，美陸軍部長德里斯科爾當天在基輔會見澤連斯基并討論了“28點和平計劃”，并對會談結果表示“樂觀”。萊維特還強調，這項計劃還在不斷修訂中，白宮相信沖突雙方應能接受。

綜合各種信息可以判斷，“28點和平計劃”是由美國國務卿魯比奧、中東問題特使維特科夫與烏克蘭方面近日會晤后正式提出，并得到特朗普首肯。美方威脅烏克蘭，如果拒絕這項方案，美國將停止對其提供武器和分享情報。

盡管“28點和平計劃”的前途依然存在變數，俄羅斯也強烈反對歐洲對這個方案打折扣，但是，特朗普強力推動俄烏“盡快和就地”停火的決心早已篤定，并一直最大程度地向俄方訴求尋求妥協，進而最終就烏克蘭和平、烏克蘭戰后安全保障和加入歐盟、歐洲安全、美俄關系和美烏關系未來登等提出一攬子方案，也大概率會如愿以償。

▎2025年11月20日，烏克蘭總統澤連斯基在烏克蘭基輔會見了美國陸軍部長丹尼爾·德里斯科爾，會上討論了“28點和平計劃”（圖源：路透社）

特朗普版“28點和平計劃”堪稱當代《馬關條約》

美國彭博社等媒體獲得的“28點和平計劃”日前曝光，統覽其全文，堪稱21世紀的歐洲版《馬關條約》，核心內容是迫使烏克蘭割讓其東部和南部四州的土地以及克里米亞半島，并讓渡其他部分的主權，以便換取俄羅斯停火，并以此為基礎，推動美歐解除對俄羅斯的孤立、封鎖和經濟制裁，解凍3000多億美元的俄羅斯資產，并重新將俄羅斯納入西方七國集團從而恢復“G8”小多邊體系。這項打包建議還包含放棄對俄烏戰爭責任的追究、俄羅斯承諾不再以武力威脅烏克蘭、以及美歐向烏克蘭提供安全擔保、并推進烏克蘭加入歐盟等內容。

?“28點和平計劃”全文?

1. 烏克蘭的主權將得到確認。

2. 俄羅斯、烏克蘭和歐洲將締結一項全面的互不侵犯協議。過去30年來的所有模糊地帶都將得到解決。

3. 俄羅斯承諾不會入侵鄰國，北約也不會進一步擴張。

4. 俄羅斯和北約將在美國斡旋下舉行對話，以解決所有安全問題，創造局勢降級的條件，從而確保全球安全，增加合作和未來經濟發展的機會。

5. 烏克蘭將獲得可靠的安全保障。

6. 烏克蘭武裝部隊的規模將限制在 60 萬人以內。

7. 烏克蘭同意在其憲法中寫入不加入北約的條款，北約同意在其章程中加入一項條款，規定烏克蘭將來不會被接納。

8. 北約同意不在烏克蘭駐軍。

9. 歐洲戰斗機將駐扎在波蘭。

10. 美國擔保：美國將因這項擔保獲得補償；——如果烏克蘭入侵俄羅斯，它將失去保障；——如果俄羅斯入侵烏克蘭，除了采取果斷的協調軍事回應外，所有全球制裁都將恢復，對新領土的承認以及該協議的所有其他好處都將被撤銷；——如果烏克蘭無故向莫斯科或圣彼得堡發射導彈，則安全保障將被視為無效。

11. 烏克蘭符合加入歐盟的條件，在考慮此問題期間，將獲得進入歐洲市場的短期優惠準入。

12. 一攬子強有力的全球措施，用于重建烏克蘭，包括但不限于：——設立烏克蘭發展基金，投資于快速增長的產業，包括科技、數據中心和人工智能。美國將與烏克蘭合作，共同重建、開發、現代化改造和運營烏克蘭的天然氣基礎設施，包括管道和儲存設施。——共同努力恢復受戰爭影響地區的生計，以恢復、重建和現代化城市和居民區。——基礎設施建設。——開采礦產和自然資源。世界銀行將制定一項特別融資方案，以加快這些努力。

13. 俄羅斯將重新融入全球經濟：解除制裁將分階段、逐案進行討論和商定。美國將與該國簽署一項長期經濟合作協議，在能源、自然資源、基礎設施、人工智能、數據中心、北極稀土金屬開采項目以及其他互利共贏的企業合作機會等領域開展共同發展。俄羅斯將被邀請重新加入八國集團。

14. 凍結資金將按以下方式使用： 俄羅斯被凍結的1000億美元資產將投資于美國主導的烏克蘭重建和投資工作；美國將獲得該項目50%的利潤。歐洲將追加1000億美元，以增加可用于烏克蘭重建的投資額。此前被凍結的歐洲資金將被解凍。剩余的俄羅斯凍結資金將投資于一個獨立的俄美投資基金，該基金將在特定領域實施聯合項目。該基金旨在加強美俄關系，增進共同利益，從而形成避免重燃沖突的強大動力。

15. 將成立美俄安全問題聯合工作組，以促進和確保遵守本協議的所有條款。

16. 俄羅斯將把對歐洲和烏克蘭的非侵略政策寫入法律。

17. 美國和俄羅斯將同意延長關于不擴散和控制核武器的條約的有效期，包括《第一階段削減戰略武器條約》。

18. 烏克蘭同意按照《不擴散核武器條約》成為無核國家。

19. 扎波羅熱核電站將在國際原子能機構的監督下啟動，所發電能將在俄羅斯和烏克蘭之間平均分配——50:50。

20. 兩國承諾在學校和社會中實施旨在促進對不同文化的理解和包容、消除種族主義和偏見的教育計劃：烏克蘭將采納歐盟關于宗教寬容和保護語言少數群體的規定。兩國將同意廢除一切歧視性措施，并保障烏克蘭和俄羅斯媒體及教育的權利。——必須拒絕并禁止一切納粹思想和活動。

21. 領土：克里米亞、盧甘斯克和頓涅茨克將被承認為事實上的俄羅斯領土。赫爾松和扎波羅熱將沿接觸線凍結，這意味著沿接觸線事實上將得到承認。——俄羅斯將放棄其在五個地區之外控制的其他已達成協議的領土。烏克蘭軍隊將從其目前控制的頓涅茨克州部分地區撤出，該撤離區將被視為中立的非軍事緩沖區，國際社會承認其為俄羅斯聯邦領土。俄羅斯軍隊不會進入該非軍事區。

22. 俄羅斯聯邦和烏克蘭在就未來領土安排達成一致后，承諾不以武力改變這些安排。如違反此項承諾，任何安全保障均不適用。

23. 俄羅斯不會阻止烏克蘭利用第聶伯河進行商業活動，并將就黑海糧食自由運輸達成協議。

24. 將成立一個人道主義委員會來解決懸而未決的問題：——所有剩余的囚犯和遺體將按照“全部交換”的方式進行交換。所有被拘留的平民和人質，包括兒童，都將被釋放。將實施家庭團聚計劃。將采取措施減輕沖突受害者的痛苦。

25. 烏克蘭將在100天后舉行選舉。

26. 參與這場沖突的所有各方都將獲得對其在戰爭期間行為的完全赦免，并同意今后不再提出任何索賠或考慮任何投訴。

27. 本協議具有法律約束力。由唐納德·J·特朗普總統領導的和平理事會將監督和保障本協議的執行。任何違反本協議的行為都將受到制裁。

28. 一旦各方同意本備忘錄，停火將在雙方撤退到約定地點開始執行協議后立即生效。

▎俄羅斯特使德米特里耶夫（左）與美國特使威特科夫（右）合影，兩人作為兩國代表談判制定了“28點和平計劃”（圖源：路透社）

歐烏“瘦身”和平方案，俄羅斯反對討價還價

特朗普“28點和平計劃”出臺后，引發國內民主黨人、歐洲伙伴和烏克蘭強硬派的強烈不滿，甚至在白宮內部觸發爭議，因為這是一份明顯讓烏克蘭利益受損而討俄羅斯歡心的和平方案。但是，鑒于俄烏戰場軍事較量已事態分明，俄羅斯明顯占據上風且日益對烏克蘭不利，澤連斯基只能表示“原則上接受”美方這一方案。

25日，特朗普聲稱俄烏和平協議已“非常接近達成”。白宮發言人萊維特表示，和平協議仍存在一些微妙的細節需要解決，但是，這些問題并非無法克服，這需要烏克蘭、俄羅斯和美國進一步磋商。烏克蘭國家安全與國防委員會秘書烏梅羅夫同日聲稱，烏美兩國代表團23日已在日內瓦就和平協議的核心條款達成共識。

▎2025年11月23日，美國與烏克蘭代表團在日內瓦談判，談判后雙方就和平協議核心條款達成共識（圖源：路透社）

英國、法國、德國和北約領導人對美國強壓烏歐向俄羅斯做出大幅度讓步提出異議。德國總理默茨強調，烏克蘭主權“絕不能成為任何協議的犧牲品”，“影響歐洲利益和主權的問題”必須由歐洲人說了算等。但是，經過和基輔當局溝通后，歐洲決定提出“修訂版”的和平方案，以此作為妥協條件。

據媒體報道，美烏在日內瓦談判中已將“28點和平計劃”加以修改并縮減為“19點和平計劃”，一些關鍵、更具爭議的內容將留給兩國元首會晤時加以解決。美國廣播公司等多家美媒披露，修改后的方案取消對烏軍的規模設限，不再包含特赦俄烏沖突“戰爭罪行”的條款，有關領土劃分、烏克蘭能否加入歐盟和北約，以及對烏克蘭安全保障等議題暫時被擱置。

▎2025年11月23日，美國國務卿盧比奧在瑞士日內瓦就美國結束戰爭的計劃舉行閉門會談后與記者交談（圖源：AFP）

在內外壓力下，特朗普軟化態度并于25日稱，美方和平方案經過“逐條磋商”，已由最初的“28點”壓縮成“22點”，并強調所提建議“只是一張路線圖，并非（最終）計劃，只是一個概念”。不過，特朗普向媒體透露，“其中多數問題我們都已解決，而且非常順利……我們正在與俄羅斯進行談判……希望俄烏沖突結束。”

俄羅斯顯然不接受烏克蘭和歐洲對“28點和平計劃”進行修改，無論是調整為“22點”還是“19點”，表態透出的積極情緒明顯有所降低。俄總統助理尤里·烏沙科夫24日表示，“我們今晨獲悉歐洲方案，乍看之下該方案完全缺乏建設性，不符合我們的利益。”相比之下，他對特朗普的原版建議似乎更為認可，稱：“該計劃中的許多條款，并非全部，我們完全可以接受”。

▎俄羅斯總統助理尤里·烏沙科夫抵達克里姆林宮參會（圖源：蓋蒂圖片社）

“城下之盟”大局已定，過程難免拉鋸反復

“28點和平計劃”的出臺，是結束三年零十個月的俄烏戰爭的最新和平方案，是特朗普政府強力壓制烏克蘭和歐洲向俄羅斯讓步的總體妥協路線圖，它標志著俄羅斯已基本達到“特別軍事行動”的終極戰略訴求。這一事態由多種因素促成并可能導致俄羅斯同西方陣營的關系趨于緩和。

首先，這是俄羅斯在軍事上取得最終勝利的結果，印證了筆者最初“俄羅斯慘勝、烏克蘭慘敗”和“短則三五年、長則七八年”的戰事發展趨勢預測，也是西方奉行“實力原則”和大國博弈最終必然犧牲小國核心利益的最新例證。隨著拿下烏克蘭東部重要的交通樞紐、煤炭基地紅軍城，俄羅斯已幾乎掌握烏東頓巴斯地區全境，接近實現最初的攻掠土地目標。不僅如此，俄軍還在頓巴斯北部的烏克蘭哈爾科夫州向西推進，奪取了戰略支點庫皮揚斯克市。如果烏克蘭不接受和平方案，俄軍將繼續向西進攻，奪取更多烏克蘭土地，獲得更多談判籌碼。今年一年，俄軍新占地盤達6000平方公里，約占烏克蘭領土面積的1%。

▎2025年10月，烏克蘭炮兵在波克羅夫斯克附近（圖源：路透社）

其次，烏克蘭經過近四年戰亂的殘酷消耗，流失近一千萬人口（約占戰前總人口的四分之一），兵源基本枯竭且早已靠強行抓壯丁填充前線所需，近期還發生寧可引爆炸彈自殺也不愿參軍打仗的極端抗征事件。俄烏戰爭的戰場已基本固定在烏克蘭一側，烏克蘭突擊和襲擾俄羅斯境內的行動難以為繼，且潛力基本見底。相反，俄羅斯對烏克蘭縱深的戰略轟炸持續不斷，重創其基礎設施、能源基地和后勤補給線，并引發日益強烈的民眾厭戰情緒。

其三，烏克蘭的歐洲伙伴軍事援助后繼乏力，烏克蘭漸失支撐戰爭長期化的資源。歐洲伙伴對烏克蘭的經濟輸血日益減少，支持烏克蘭對決到底的輿論逐步低落，接受停火并維持和平的呼聲日益升高，導致歐洲大國決策者不斷透露折中選擇，即可以接受俄羅斯占有烏克蘭土地的事實但不予法律承認。烏克蘭近期爆發的高層腐敗案，引發輿論強烈，動搖歐洲繼續援助烏克蘭的信心，甚至可能波及烏克蘭加入歐盟的前景，也對澤連斯基抵抗到底的決心構成釜底抽薪式的打擊。

▎2025年11月捷克聯合政府的右翼政黨“汽車人黨”主席菲利普·圖雷克稱計劃削減對烏軍援（圖源：路透社）

其四，特朗普強烈的“美國優先”意志和“交易型”外交策略大行其道并體現在處理巴以沖突等多個熱點問題上，促成其對俄烏停火志在必得。而且他本人對多次斡旋俄烏沖突乃至公開施壓未果十分惱火，也極不耐煩，渴望盡快恢復美俄關系。特朗普本周很不客氣地再次提醒澤連斯基，（特朗普在）今年2月就直白無誤告訴他“已無牌可打”，繼續打下去將失去更多土地。

其五，特朗普急于兌現競選諾言并著眼于2026年的國會中期選舉。特朗普第二次競選時曾宣稱將在“24小時”內解決俄烏沖突，但是，沖突久拖不決，使其兌現競選諾言的能力和“良好口碑”受到影響，并將對2026年國會中期選舉以及下屆總統大選產生負面影響。此外，特朗普一直渴望獲得“諾貝爾和平獎”，而實現俄烏休戰將使其獲得強烈的競爭優勢。

▎11月4日，美國選民在紐約的一個投票站填寫選票（圖源：路透社）

其六，實力決定結果，戰爭打的是綜合國力和物質潛力。沒有美國的堅決和真心支持，無論烏克蘭或歐洲都不可能在軍事上打敗俄羅斯，也沒有能力繼續維持一場“阿富汗戰爭”式的漫長拉鋸戰和消耗戰，相反，會使歐洲大陸面臨日益增加的核戰爭風險。美歐對俄羅斯的長期封鎖、直接和間接制裁效果不彰，反而使俄羅斯通過以守待攻、伺機反攻、穩扎穩打地逐步擴大對烏克蘭土地的控制范圍。所有明眼人都洞察到，勝利天平已日益明顯地倒向俄羅斯一方。

其七，盡管烏克蘭和歐洲不滿意“28點和平計劃”，也可以在局部問題上討價還價，但是，由于俄美兩強立場接近一致且態度堅決，烏歐接受“28點和平計劃”或其修訂版只是時間問題。醞釀中的美烏華盛頓峰會、美俄布達佩斯峰會有可能于近期相繼如約舉行，屆時將敲定最后的和平方案。特朗普“28點和平計劃”出臺后，俄羅斯官方即宣稱俄美峰會可以重新提上議事日程。

▎2025年11月13日，烏克蘭哈爾科夫州，一名士兵在執行作戰任務時手持“皮奧倫”便攜式防空系統（圖源：ABACAPRESS.COM）

其八，澤連斯基的政治生命已進入倒計時。一旦各方接受“28點和平計劃”或其修正版，戰爭停止，就地停火，凍結戰線并形成新的臨時邊界，烏克蘭將在美國壓力下進行總統選舉而實現換馬。在特朗普及其核心助手們看來，澤連斯基是俄烏戰爭的責任者，而且是動輒頂撞美國領導人的麻煩制造者，早已打算將其趕下臺而盡早結束戰爭。歐洲也將以烏克蘭大選為契機，并在美國推動和壓制下，逐步實現與俄羅斯的關系正常化，并確立新的歐洲安全框架。本周，媒體傳烏克蘭駐英國大使、前國防軍總司令扎盧日內將返回國內，準備與澤連斯基角逐總統職務。

其九，俄羅斯倚重中國和東方伙伴的戰略選擇暫時不會出現逆轉。即使“28點和平計劃”得到實施，俄羅斯取得全面勝利并修復俄美、俄歐關系乃至重返“G7”并恢復“G8”，鑒于后續尚有復雜博弈繼續延續，美國內政變化存在強烈的不確定性，也鑒于俄羅斯不可能真正被西方接受為平等伙伴，因此，俄羅斯自開戰以來被迫做出的倚重東方的外交戰略大方向不會發生根本性變化，與中國的“中俄新時代全面戰略協作伙伴關系”也不會出現動搖。但是，中國必須對“后俄烏戰爭”的大國關系、地緣格局，特別是對中俄關系、中歐關系及中美關系以及北約新動向做全面和系統的分析與研判。

▎2024年7月11日，俄羅斯總統普京在俄羅斯圣彼得堡舉行的金磚國家議會論壇上發表講話。（圖源：路透社）

歷史經驗與教訓表明，任何戰爭肇始容易收場難。盡管特朗普本著“美國優先”原則而強力壓制烏克蘭和歐洲伙伴接受喪權辱國的和平協議，蒙受當代“慕尼黑陰謀”的羞辱，吞咽類似當年日本強迫中國割地賠款的惡果，但是，特朗普政府受到的牽絆也相當多，不僅要考慮國內民主黨陣營的強烈不滿和反俄聲音背后的民意，還要顧及傳統的跨大西洋關系，因此，烏克蘭和歐洲不可能對其一廂情愿、犧牲烏歐雙邊利益的和平建議照單全收。

另一方面，如果美國向烏歐盟友讓步，沒有滿足俄羅斯的戰略訴求、領土清單、烏克蘭“芬蘭化”（軍事中立且外交上照顧俄羅斯的利益），以及烏克蘭必須確保俄羅斯族人的權益及俄語官方地位等一整套條件，特朗普的和平方案就會變成一件各方討價還價的“地緣商品”，進而使得俄烏關系繼續陷入邊談邊打、邊打邊談、打談交替的膠著狀態。

可以預料的是，如果近期新一輪美烏峰會順利舉行，年底則有望舉行美俄布達佩斯峰會。至于是否能在2026年迎來俄烏戰爭徹底停火，凍結火線，然后轉入其他戰后安排的談判，完全有賴于美俄烏歐四方的復雜博弈，也真正考驗特朗普政府的外交攻堅能力。